Zonas Económicas Especiales: ¿nueva estrategia de desarrollo?

El anuncio de las de Zonas Económicas Especiales en México ha causado entusiasmo en diversos sectores; en otros países este tipo de estrategias de desarrollo han tenido gran éxito. ¿Cumplirán la promesa de fomentar la inversión y propiciar el crecimiento de las zonas incluidas?

 

A principios de junio se aprobó la Ley Federal de Zonas Económicas Especiales cuyo objetivo será impulsar el desarrollo económico de las regiones más atrasadas del país, a través de una serie de incentivos económicos, fiscales y administrativos.

Inicialmente, se crearán cuatro Zonas Económicas Especiales (ZEE) ubicadas en: el corredor inter-oceánico del Istmo de Tehuantepec (Coatzacoalcos-Salina Cruz-Veracruz), Puerto de Lázaro Cárdenas y municipios colindantes, Puerto Chiapas y el corredor petrolero Campeche-Tabasco.

La iniciativa ha recibido elogios desmedidos, no solo de autoridades gubernamentales calificándola de un “hito en las políticas públicas de combate a la pobreza y la desigualdad” o “primera ocasión en la historia que en nuestro país se realiza una propuesta de esta magnitud…en la zona sur” (Presidencia), sino también de organismos privados, “piedra angular de una transformación económica” (Consejo Coordinador Empresarial). ¿Es justificado este optimismo?

La Experiencia de las ZEE

 

La experiencia mundial de las ZEE es muy amplia ya que existen desde hace más de 50 años y, actualmente, se calcula que hay más de 4,000 en 130 países. No obstante, la inmensa mayoría de estas ZEE no han sido exitosas, o sólo lo han sido parcial o temporalmente[1]

Sin lugar a dudas, las ZEE más exitosas han sido la ubicada en Shenzhen (provincia de Guangzhou), China y la de Incheon en Corea del Sur, que han detonado un crecimiento espectacular y sostenido en sus respectivas regiones. Pero, ¿cuáles han sido los factores cruciales que han permitido este éxito? y ¿contamos con estos factores en nuestro país?.

Numerosos estudios han encontrado que los cuatro factores esenciales para el éxito de una ZEE son: 1) ubicación geográfica e infraestructura adecuada (cerca de centros de consumo importantes y de vías de comunicación modernas y eficientes); 2) disponibilidad suficiente de recursos humanos calificados; 3) seguridad jurídica plena; y, 4) capacidades administrativas locales eficientes y una mínima burocracia).

En el caso de Shenzhen, por ejemplo, está ubicada en la costa y en la frontera con Hong Kong, la infraestructura es de primera calidad e, incluso, existe un control gubernamental total en materia de vivienda y educación, así como de movilidad de los trabajadores. Por su parte, Incheon es cercana a la capital, el puerto más importante del país y el centro de transporte más grande de Corea del Sur.

Por otro lado, a pesar de los calificativos gubernamentales, en realidad sí existen antecedentes de ZEE en México, aunque con diferente nombre. El más conocido es el Programa de Maquiladoras creado en 1965 ante la finalización del acuerdo de trabajadores migratorios con Estados Unidos (“braceros”). El principal factor del éxito (en términos de empleo) de este Programa es claro: su ubicación en la frontera con Estados Unidos. Sin embargo, sus alcances para detonar un crecimiento acelerado en otras zonas del país han sido limitados. 

Pero quizá más relevante para evaluar la propuesta actual de ZEE son los Decretos de Descentralización Industrial y de Desarrollo Regional aprobados en 1971 y 1973, respectivamente durante la administración de Luis Echeverría. El primero dividió al país en tres zonas económicas de acuerdo con su grado de desarrollo, estableciéndose estímulos fiscales, arancelarios y financieros (igual que ahora) mayores para la zona más rezagada (sureste del país). En cuanto al segundo decreto, también se le conoció como el Decreto del Istmo de Tehuantepec debido a que su objetivo primordial era desarrollar integralmente a esta región.

Después de aproximadamente 10 años de vigencia, estos decretos fueron derogados ya que se reconoció que tuvieron mínimos efectos en estimular la inversión y el desarrollo de las zonas más atrasadas. Más aún, también se observó que la mayoría de los (escasos) incentivos otorgados fueron aprovechados por empresas ya existentes en esa región.

Y más recientemente, cabe recordar la iniciativa del Plan Puebla-Panamá del gobierno del presidente Fox. ¿Tuvo algún impacto o resultado digno de mencionarse?

¿Tendrán éxito las ZEE?

 

A pesar de las buenas intenciones gubernamentales para la creación de las ZEE, las probabilidades de éxito parecen remotas. De los cuatro factores cruciales señalados, quizá el único que parece cumplirse, y sólo parcialmente, es el de su ubicación geográfica. Sin embargo, ningún estímulo fiscal o financiero puede compensar la falta de seguridad jurídica o vigencia del Estado de Derecho (¿Oaxaca, Guerrero, Chiapas, Michoacán?) o la disponibilidad de recursos humanos calificados.

Y, en lo que se refiere a las capacidades administrativas y mínima burocracia, basta decir que la Comisión Intersecretarial de las Zonas Económicas Especiales, máximo organismo que determinará las políticas de las ZEE, se integrará con 14 dependencias federales, mientras que el Consejo Técnico tendrá 15 representantes de autoridades locales, académicos y de la sociedad civil, además de una estructura administrativa que se creará ex-profeso para la administración cotidiana de las ZEE.

Quizá una opción más efectiva, sencilla y más barata si realmente se quiere estimular el desarrollo de las zonas más rezagadas del país sería reubicar algunas secretarías de Estado: por ejemplo, Agricultura a Michoacán, Sedesol a Oaxaca o Guerrero y Marina a Veracruz, Salina Cruz o Puerto Chiapas. Esto no sólo beneficiaría a esas entidades, sino también contribuiría a descongestionar a la ciudad de México, aunque ciertamente sería poco atractiva para la alta burocracia.

 

[1] Véase, por ejemplo, Centro de Estudios de Finanzas Públicas,  Zonas Económicas Especiales, Aspectos Relevantes”. Mayo de 2016.

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